- El Tribunal Supremo deja firme la anulación parcial de la ordenanza de 2021 sobre Zonas de Bajas Emisiones en Madrid por un informe económico y ambiental insuficiente.
- El Ayuntamiento sostiene que la nueva Ordenanza de Movilidad aprobada en marzo mantiene operativas las ZBE y evita efectos prácticos sobre el modelo actual.
- Asociaciones de automovilistas y Vox reclaman la devolución de hasta 650 millones de euros en multas, mientras el Consistorio niega efectos retroactivos.
- El fallo, firme e inapelable, obliga a rediseñar con más rigor jurídico y económico las políticas de movilidad y calidad del aire en la capital.
El Tribunal Supremo ha cerrado definitivamente la vía judicial para que el Ayuntamiento de Madrid defienda la antigua ordenanza de movilidad que sustentaba las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) en toda la ciudad, incluyendo las áreas de especial protección de Distrito Centro y Plaza Elíptica. Al inadmitir el recurso de casación del Consistorio, la justicia deja firme la sentencia que tumbó los preceptos clave que delimitaban y regulaban estas zonas. Mientras asociaciones de automovilistas hablan de la posible devolución de cientos de millones de euros en sanciones, el Ayuntamiento insiste en que la nueva ordenanza de movilidad aprobada en marzo mantiene en pie el actual sistema de ZBE y limita el alcance práctico del fallo.
Esta decisión, adoptada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo, no sólo supone un serio correctivo jurídico al modelo anterior de restricciones al tráfico, sino que abre un importante frente político, económico y administrativo. Mientras asociaciones de automovilistas hablan de la posible devolución de cientos de millones de euros en sanciones, el Ayuntamiento insiste en que la nueva ordenanza aprobada en marzo mantiene en pie el actual sistema de ZBE y limita el alcance práctico del fallo.
Qué ha decidido exactamente el Tribunal Supremo
El Alto Tribunal ha acordado inadmitir el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) de 17 de septiembre de 2024. Aquella resolución anuló varios artículos de la Ordenanza 10/2021 que definían el ámbito de la Zona de Bajas Emisiones en todo el término municipal y regulaban las Zonas de Bajas Emisiones de Especial Protección de «Distrito Centro» y «Plaza Elíptica».
El Consistorio defendía que su recurso debía aceptarse al existir un supuesto interés casacional objetivo, al haberse declarado parcialmente nula una disposición de carácter general. Sin embargo, los magistrados del Supremo recuerdan su doctrina: no basta con que se haya anulado una norma general para abrir la casación, es necesaria una justificación añadida que explique por qué el asunto merece un pronunciamiento del Alto Tribunal.
En este caso, el Supremo concluye que el recurso municipal se limita a discrepar de la valoración de la prueba y del juicio de ponderación realizado por el TSJM. Es decir, no plantea una cuestión jurídica nueva o de interés general, sino una discusión sobre hechos e informes ya analizados de forma exhaustiva en la instancia anterior, algo que queda expresamente fuera del ámbito del recurso de casación.
El auto, fechado en abril y contra el que no cabe recurso alguno, declara firme la anulación parcial de la ordenanza de 2021 y cierra el recorrido judicial del Ayuntamiento en este procedimiento. Además, condena al Consistorio al pago de costas, fijadas en 2.000 euros.
Los motivos de la anulación: informe económico y ambiental bajo la lupa
El núcleo del problema está en la memoria de impacto económico y ambiental que acompañó a la ordenanza de 2021. El TSJM ya había detectado una «patente insuficiencia» del informe económico, al considerar que, durante la elaboración de la norma, no se habían valorado de forma adecuada las consecuencias económicas de las restricciones de circulación previstas.
Los jueces entendieron que el Ayuntamiento debía haber realizado una ponderación real entre beneficios y costes de las medidas, analizando si existían alternativas menos restrictivas que permitieran obtener un efecto equivalente sobre la calidad del aire sin castigar en exceso a determinados colectivos: familias con vehículos antiguos, pequeños autónomos, repartidores, taxistas o residentes en barrios periféricos.
La sentencia también señalaba deficiencias en el informe de impacto ambiental, al no presentar una correlación suficientemente clara entre las prohibiciones adoptadas y los resultados esperados en términos de reducción de emisiones. A juicio del tribunal, la memoria normativa no alcanzaba el nivel de detalle y solidez exigible cuando se trata de limitar de manera intensa derechos y hábitos tan cotidianos como el acceso en coche a determinadas zonas de la ciudad.
El Tribunal Supremo, al revisar el caso, subraya que el TSJM realizó un «completo y exhaustivo» análisis de esos informes y de toda la documentación incorporada al expediente. Frente a ello, el recurso municipal se limita a negar esa valoración sin aportar un problema jurídico de fondo que justifique el interés casacional. De ahí la inadmisión y la firmeza del fallo anulatorio.
Impacto económico potencial: las multas y los 650 millones en el aire
La decisión judicial tiene un evidente componente económico. Según datos manejados por la asociación Automovilistas Europeos Asociados (AEA), desde la entrada en vigor de la ordenanza de 2021 hasta finales de 2025 el Ayuntamiento habría impuesto más de tres millones de sanciones vinculadas a las ZBE, tanto en el perímetro general de la ciudad como en las zonas de especial protección de Centro y Plaza Elíptica.
El importe conjunto de esas multas superaría los 650 millones de euros, una cifra que AEA y otras organizaciones ponen ahora sobre la mesa. Su tesis es clara: si la base normativa que dio cobertura a esas sanciones ha sido declarada nula en los aspectos esenciales, el Ayuntamiento debería proceder a la devolución de oficio de los importes cobrados indebidamente a los conductores.
Desde estas asociaciones se reprocha al Consistorio haber seguido una estrategia dilatoria, es decir, recurrir la sentencia del TSJM mientras mantenía el sistema sancionador a pleno rendimiento. Con el auto del Supremo, entienden que se confirma la falta de respaldo legal de la ordenanza de 2021 en los puntos anulados y que la administración debe «restituir el daño patrimonial» ocasionado a los ciudadanos afectados.
En la práctica, la posibilidad de que prosperen reclamaciones masivas por las multas ya pagadas abre un escenario de enorme tensión para las arcas municipales. Gestionar cientos de miles de expedientes, revisar su fundamento jurídico a la luz de la sentencia y, en su caso, devolver los importes no sería una tarea sencilla ni rápida. Los servicios jurídicos del Ayuntamiento analizan, precisamente, hasta dónde alcanza la nulidad y qué margen tiene la administración para limitar sus efectos económicos.
La postura del Ayuntamiento: nueva ordenanza y ausencia de retroactividad
Frente a las tesis de las asociaciones de conductores, el equipo de Gobierno municipal sostiene una posición diametralmente opuesta. La vicealcaldesa, Inma Sanz, ha reiterado que el Ayuntamiento no devolverá el dinero de las multas impuestas en las ZBE bajo el paraguas de la ordenanza ahora cuestionada, al considerar que las resoluciones judiciales carecen de efecto retroactivo general.
El Consistorio recuerda que en marzo se aprobó en el Pleno una nueva Ordenanza de Movilidad Sostenible, con votos únicamente del Partido Popular y el rechazo en bloque de la oposición. Esa norma, actualmente en vigor, amplía las zonas de Servicio de Estacionamiento Regulado (SER), consolida el esquema de Zonas de Bajas Emisiones y permite temporalmente la circulación de determinados vehículos «A» empadronados en Madrid (coches sin etiqueta), siempre que se cumplan los límites de calidad del aire para el dióxido de nitrógeno (NO2).
Para el área de Urbanismo, Medio Ambiente y Movilidad que dirige Borja Carabante, esta nueva ordenanza neutraliza en la práctica los efectos de la sentencia sobre el modelo actual. El fallo del Supremo se referiría, a su juicio, a una ordenanza ya superada, mientras que la regulación vigente habría subsanado las carencias detectadas en el informe económico mediante nuevos estudios, entre ellos un análisis elaborado por la empresa pública Ineco.
Respecto a las multas recurridas que se tramitaron bajo la ordenanza anterior y que afectan específicamente a las ZBE de Plaza Elíptica y Centro, el Ayuntamiento ha señalado que está «a lo que diga la asesoría jurídica». En otras palabras, se estudiará caso por caso si determinados expedientes deben seguir adelante o archivarse, pero se descarta de entrada una devolución masiva y automática de sanciones.
VOX, oposición y asociaciones: presión política para devolver las sanciones
La resolución judicial ha sido también munición política. Vox, que promovió el recurso que dio origen a la anulación parcial de la ordenanza de 2021, ha anunciado que llevará al Pleno de Cibeles una moción para exigir al alcalde, José Luis Martínez-Almeida, la devolución de las multas vinculadas a las Zonas de Bajas Emisiones.
La formación sostiene que el fallo supone un varapalo a la estrategia de movilidad del Gobierno municipal, al cuestionar de raíz los fundamentos económicos y ambientales de las restricciones al tráfico. Desde sus filas se presenta la sentencia como una victoria del «sentido común» frente a lo que consideran políticas climáticas mal diseñadas y poco sensibles al impacto sobre autónomos, repartidores y conductores con menos recursos.
Por su parte, asociaciones de defensa de los automovilistas, como AEA, insisten en que el Ayuntamiento no puede convertirse en una «administración tramposa» que se quede con el dinero de sanciones dictadas al amparo de una base normativa anulada. Reclaman que el Consistorio actúe de oficio para revisar expedientes y devolver importes, sin obligar a cada afectado a iniciar una batalla administrativa individual.
En el plano institucional, la confirmación del Supremo se percibe como un nuevo revés para el equipo de Almeida. La ordenanza de 2021 ya tuvo una tramitación muy complicada, con rechazo de Más Madrid, PSOE y Vox, y aprobación final gracias al apoyo clave de los concejales de Recupera Madrid. Ahora, la firmeza del fallo refuerza las críticas sobre la falta de rigor económico y ambiental con la que se diseñaron aquellas restricciones.
Cómo queda la movilidad: ZBE vigentes, pero bajo mayor escrutinio
Una de las grandes dudas de los conductores es si la decisión del Supremo implica que las Zonas de Bajas Emisiones dejan de existir de un día para otro. La respuesta, según remarcan desde el Ayuntamiento, es que las ZBE siguen funcionando conforme a la nueva ordenanza aprobada en marzo, que ajusta el marco normativo a las exigencias europeas de calidad del aire.
No obstante, la anulación de los preceptos de la ordenanza anterior que delimitaban y regulaban las ZBE genera interrogantes sobre la validez de las cámaras de control, la señalización y los sistemas automáticos de sanción que se apoyaban en ese texto. Hasta que no se clarifique por completo la articulación entre la sentencia, la vieja norma y el nuevo marco regulatorio, es probable que surjan recursos y reclamaciones individuales cuestionando la legalidad de determinadas multas.
La justicia no ha entrado a valorar si es conveniente o no limitar el acceso de vehículos contaminantes a determinadas zonas urbanas. Lo que cuestiona es la forma en que se justificaron esas restricciones: falta de datos económicos robustos, análisis ambiental incompleto y ausencia de una ponderación clara entre beneficios y costes sociales. El mensaje es que la protección del aire urbano debe ir acompañada de una tramitación impecable.
Mientras tanto, el Ayuntamiento se encuentra en un delicado equilibrio: por un lado, tiene la obligación legal de implantar Zonas de Bajas Emisiones de acuerdo con las directivas europeas y la normativa estatal; por otro, debe rehacer su andamiaje jurídico y técnico para evitar nuevos tropiezos en los tribunales y, al mismo tiempo, calmar a unos ciudadanos que han visto cómo se acumulaban sanciones millonarias en apenas unos años.
Un modelo de ciudad en disputa y bajo revisión constante
La confirmación de la anulación de la ordenanza de 2021 pone de relieve algo más profundo que un simple problema técnico: en Madrid sigue abierto el debate sobre el modelo de ciudad y la manera de compatibilizar la lucha contra la contaminación con la vida cotidiana de quienes necesitan el coche para trabajar o desplazarse.
La nueva ordenanza aprobada en marzo pretende dar estabilidad al sistema de ZBE, ampliar el SER y ajustar horarios en zonas con alta presión de aparcamiento. La Junta de Gobierno podrá extender el horario más allá de las 21:00 horas de lunes a viernes y aplicarlo también sábados por la tarde, domingos y festivos en áreas especialmente saturadas, siempre que se justifique la medida. El objetivo declarado es proteger al residente frente a la elevada demanda de estacionamiento ligada a actividades comerciales, culturales, deportivas, turísticas y de ocio.
La ampliación del SER se concibe, además, como una herramienta para reforzar la política de movilidad y reducción del tráfico de paso en determinados barrios. Se prevé su extensión a nuevos distritos cuando exista petición vecinal y acuerdo de la Junta de Distrito, tras consultar a asociaciones y residentes. Al mismo tiempo, se excluyen zonas como Moratalaz del ámbito regulado, buscando un cierto equilibrio territorial.
Sin embargo, el historial de recursos, sentencias y rectificaciones demuestra que cualquier medida que afecte al coche en Madrid se somete a una intensa fiscalización política, social y judicial. La anulación parcial de la ordenanza de 2021 por falta de rigor económico y ambiental es un aviso a navegantes: las futuras normas deberán apoyarse en informes mucho más detallados, transparentes y contrastables si quieren resistir el escrutinio de los tribunales.
Tras este nuevo pronunciamiento del Supremo, la capital encara una etapa en la que el Ayuntamiento tendrá que hilar fino: mantener operativas las Zonas de Bajas Emisiones que exige la legislación europea, revisar con lupa el pasado reciente de millones de sanciones y negociar políticamente con la oposición y los sectores afectados para que el próximo diseño normativo no nazca de nuevo con pie judicial de barro.
